Prezentul articol își propune să ofere analiza principalelor modificări aduse legii nr.17/2014.
În Monitorul Oficial nr. 741 din data de 14 august 2020 s-a publicat Legea nr. 175/2020 pentru modificarea și completarea Legii nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului („Legea 175 / 2020”).
Legea nr. 175/2020 va intra în vigoare în termen de 60 zile de la data publicării în Monitorul Oficial, începând cu data de 13 octombrie 2020.
Principalele modificări cuprinse în această lege, pot fi grupate în esență astfel:
- Categoria preemptorilor și ordinea de exercitare a dreptului de preempțiune;
- Condițiile – imperative, restrictive și cumulative – necesar a fi îndeplinite de către cumpărătorii (persoane fizice și / sau juridice) care intenționează să cumpere teren agricol pe teritoriul României;
- Controlul aplicării procedurii dreptului de preempţiune și procedura de emitere a avizelor necesare înstrăinării terenurilor;
- Instituirea obligației plății unui impozit de 80% perceput asupra sumei ce reprezintă diferența dintre prețul de vânzare și prețul de cumpărare, conform grilei notariale, în cazul înstrăinării, prin vânzare, a terenului agricol situat în extravilan înainte de împlinirea a 8 ani de la cumpărare.
În cele ce urmează vom analiza succint modificările principale aduse Legii nr.17 / 2014, modificări care, în opinia noastră, sunt susceptibile să încalce numeroase drepturi și libertăți fundamentale, garantate atât pe plan intern prin Constituția României, dar și la nivel european prin tratatele UE, dat fiind efectul lor asupra mediului de afaceri.
Menționăm faptul că, în cuprinsul legii modificatoare se regăsesc cel puțin 85 de modificări importante, de natură a schimba fundamental scopul avut în vedere de legiuitor la adoptarea Legii nr. 17 / 2014.
Categoria preemptorilor și ordinea de exercitare a dreptului de preempțiune
Prima modificare constă în clasificarea titularilor dreptului de preempțiune pe 7 ranguri, introducându-se astfel 4 categorii noi și completându-se alte 2 categorii, față de reglementarea inițială:
i) Coproprietarii, rudele de gradul I, soții, rudele și afinii până la gradul al treilea inclusiv;
ii) proprietarii investițiilor agricole pentru culturile de pomi, viță de vie, hamei, irigații exclusiv private și / sau arendașii. De asemenea, legea menționează faptul că vor avea prioritate la cumpărare proprietarii investițiilor agricole pentru culturile de pomi, viță-de-vie, hamei sau irigații, dacă pe terenurile supuse vânzării se află astfel de investiții;
iii) proprietarii și / sau arendașii terenurilor agricole vecine cu terenul supus vânzării;
iv) tinerii fermieri; Conform alineatului 4 al prezentului articol, definiția tânărului fermier este dată de art. 2 alin. (1) lit. (n) din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului, cu modificările ulterioare. În acest sens, Regulamentul sus-menționat definește tânărul fermier ca fiind „o persoană cu vârsta de până la 40 de ani la momentul depunerii cererii, care deține competențele și calificările profesionale adecvate și care se stabilește pentru prima dată într-o exploatație agricolă ca șef al respectivei exploatații.” De asemenea, conform alineatului 3 al prezentului articol, în cazul exercitării dreptului de preempțiune de către tinerii fermieri, vor avea prioritate la cumpărarea terenului acei tineri care desfășoară activități în domeniul zootehniei.
v) Academia de Științe Agricole și Silvice „Gheorghe Ionescu-Șișești”, unitățile de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii, silviculturii și industrieāi alimentare și instituțiile de învățământ cu profil agricol. Această categorie de preemptori va putea cumpăra terenuri agricole cu destinația strict necesară cercetării agricole și doar cele aflate în vecinătatea loturilor existente în patrimoniul acestora;
vi) persoane fizice cu domiciliul / reședința situat / situată în unitățile administrativ-teritoriale unde este amplasat terenul sau în unitățile administrativ-teritoriale vecine;
vii) statul român, prin Agenția Domeniilor Statului.
Considerăm că ordinea de instituire a rangurilor, precum și modul de formulare a textului, sunt neclare și chiar contradictorii. De exemplu, la rangul III sunt menționați proprietarii și / sau arendașii, însă aceste două categorii nu pot avea deodată drept de opțiune concurent, deoarece se exclud prin definiție. De asemenea, limitarea arendașilor doar la arendașii terenurilor vecine este o noutate.
La rangul VI sunt prevăzute doar persoanele fizice, fiind excluse implicit persoanele juridice, fără a exista vreun motiv întemeiat al excluderii lor, cu atât mai mult cu cât politica economică națională recentă a stimulat persoanele juridice să investească în agricultură.
Condiții noi instituite în funcție de ranguri de preemptori
Arendașii trebuie să ”dețină această calitate în temeiul unui contract de arendare valabil încheiat și înregistrat potrivit dispozițiilor legale, cu cel puțin un an înainte de data afișării ofertei de vânzare la sediul primăriei.”
Noutatea constă în instituirea termenului de 1 an, modificare ce afectează, în opinia noastră, predictibilitatea legii și care atrage totodată retroactivitatea acesteia, întrucât ea dă naștere unor efecte juridice pe viitor, raportat la fapte (acțiuni / inacțiuni) din trecut, cel puțin din ultimul an.
Astfel cum s-a pronunțat în mod repetat și Curtea Constituțională, nu numai că formularea unui act normativ trebuie să permită persoanei interesate să prevadă în mod rezonabil conduita pe care trebuie să o adopte, dar claritatea și previzibilitatea sunt elemente sine qua non ale constituționalității, remediul în acest caz, fiind, de exemplu, intrarea în vigoare a noii prevederi peste cel puțin un an.
Legea introduce o nouă cerință în privința arendașilor persoane fizice și juridice, precum și a asociaților acestora din urmă, care trebuie să ”facă dovada domiciliului / reședinței situat / situată pe teritoriul național pe o perioadă de 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan.” În această situație, rămâne valabilă critica referitoare la predictibilitatea legii, căreia i se suprapune și o altă critică referitoare la libertatea stabilirii domiciliului și reședinței, nefiind respectate prevederile art.25 al.2 Constituția României și ale art. 49Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene, prevederi care, odată încălcate, dau naștere și la inevitabile discriminări.
Mai mult, în cazul persoanelor juridice cu acționar / asociat altă persoană juridică se adaugă condiția ca ”acționarii care dețin controlul societății să facă dovada sediului social / secundar pe teritoriul României” pe o perioadă de 5 ani anterioară ofertei de vânzare.
Condiția referitoare la domiciliul / resedinta pe teritoriul national pe o perioadă de cel putin 1 an anterior inregistrării ofertei, se menține aparent și în cazul exercitării dreptului de preempțiune de către tinerii fermieri, situație în care se adaugă mențiunea că au prioritate cei care ”desfășoară activități în zootehnie.” Spunem ,,aparent” pentru că din formularea textului nu rezultă cu claritate dacă această condiție privește pe orice tânăr fermier sau doar pe cei care desfășoară activități în zootehnie.
Prin modalitatea de formulare a acestei prevederi, se creează o nouă categorie de preemptori (tânărul fermier care desfășoară activități de zootehnie) în cadrul rangului IV de preemptori- tinerii fermieri, această modalitate de legiferare fiind una vădit neclară, interpretabilă și cauzatoare de multiple confuzii.
Ce se întâmplă în cazul neexercitării dreptului de preempțiune
Dacă titularii dreptului de preempțiune nu își manifestă intenția de a achiziționa imobilul în termenul stabilit, vânzătorul este liber să aleagă cumpărătorul, situație cunoscută în practică ca fiind vânzarea liberă.
Cum am arătat, noile prevederi legale introduc un set de noi reguli cumulative pe care preemptorii trebuie să le îndeplinească pentru a putea achiziționa imobilul și, în plus, condițiile în care cumpărătorii, care nu se încadrează în categoria preemptorilor (un fel de rang suplimentar preferential), pot achiziționa terenuri agricole situate în extravilan, în situația în care preemptorii nu și-au exercitat dreptul de preempțiune.
Astfel, pentru cumpărătorii persoane fizice se instituie următoarele cerințe cumulative:
– domiciliul / reședința situat / situată pe teritoriul național pe o perioada de cel puțin 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare;
– să desfășoare activități agricole pe teritoriul național pe o perioada de cel puțin 5 ani, anterior înregistrării acestei oferte;
– să fie înregistrat de autoritățile fiscale române cu minimum 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan.
Pentru cumpărătorii persoane juridice se instituie următoarele cerințe cumulative:
– sediul social / secundar situat pe teritoriul național pe o perioada de cel puțin 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare;
– să desfășoare activități agricole pe teritoriul național pe o perioada de cel puțin 5 ani anterior înregistrării acestei oferte;
– să prezinte înscrisuri ”din care să reiasă că, din venitul total al ultimilor 5 ani fiscali, minimum 75% reprezintă venit din activități agricole”;
– asociatul / acționarul care deține controlul societății să aibă domiciliul situat pe teritoriul național pe o perioadă de cel puțin 5 ani anterior înregistrării ofertei de vânzare;
– dacă în structura societății sunt alte persoane juridice, asociații / acționarii care dețin controlul societății să facă dovada domiciliului situat pe teritoriul național pe o perioadă de cel puțin 5 ani anterior înregistrării ofertei de vânzare.
Așa cum am arătat și în cazul arendașilor, și în acest caz este aplicabilă critica referitoare la predictibilitatea legii, căreia i se suprapune și critica referitoare la libertatea stabilirii domiciliului și reședinței în cazul cumpărătorilor persoane fizice. Limitarea posibilității de a cumpăra teren agricol raportat la stabilirea rezidenței in Romania în ultimii 5 ani anterior ofertei de vânzare reprezintă o încălcare a dreptului Uniunii Europene, și, în același timp, creează discriminare nu doar pentru rezidenții Uniunii Europene- cetățeni ai Uniunii Europene, comparativ cu cei români, dar chiar și între cetățenii români.
Restrângerea unor drepturi și libertăți individuale trebuie să respecte principiul proporționalității și să reprezinte o măsură necesară și adecvată pentru protecția unor interese generale, or restricțiile pe criteriul domiciliului sau al reședinței nu se pot încadra în normele de respectare a acestui principiu, fiind necesar să se țină cont de împrejurarea că respectiva obligație nu restrânge doar dreptul dobânditorului de a și alege în mod liber reședința, în condițiile în care acest drept este garantat, dar și libertatea de circulație a capitalurilor garantată prin art.63 Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene.
Prin aderarea la Uniunea Europeană, România a acceptat că toate prevederile și măsurile implementate de statele naționale, având ca efect limitarea și împiedicarea investițiilor, contravin tratatelor UE, iar actuala formă a legii are în mod direct această finalitate, respectiv restricționarea libertății de achiziționare a terenurilor agricole situate în extravilan.
Pe de altă parte, Constituția garantează libertatea alegerii locului de muncă, a profesiei, a ocupației, precum și accesul liber al persoanei la o activitate economică. Instituirea condiției de a desfășura activități agricole pe teritoriul național, pe o perioada de cel puțin 5 ani anterior înregistrării ofertei de vânzare, încalcă și aceste libertăți garantate, pe lângă faptul că nu este o normă previzibilă, producând și efecte retroactive prin aceea că sancționează pe toți cei care nu și-au ales în ultimii ani strict această ocupație, limitându-i pe cumpărători la exercitarea activităților agricole. Persoanele care doresc să devină agricultori vor fi împiedicate de aceste prevederi în achiziția de teren agricol, deoarece nu au început activitatea agricolă în urmă cu 5 ani. De asemenea, aceste prevederi au caracter discriminatoriu între persoanele care desfășoară activități agricole în țară și cele care le desfășoară pe teritoriul Uniunii Europene.
Doar dacă preemptorii sau cumpăratorii potentiali, care îndeplinesc conditiile de mai sus, nu își manifestă intenția de cumpărare, ulterior terenurile pot fi înstrăinate în mod liber către orice persoane fizice / juridice, în toate cazurile cu respectarea prețului și condițiilor de vânzare menționate în oferta vânzătorului.
Condiții pentru vânzători
Un alt element de noutate este reprezentat și de condițiile impuse la vânzarea terenurilor agricole situate în extravilan, respectiv obligația de a achita un impozit de 80% din suma ce reprezintă diferența dintre prețul de vânzare și prețul de cumpărare, în baza grilei notariale, în cazul în care înstrăinarea are loc înainte de împlinirea a 8 ani de la cumpărare. Această condiție se păstrează și pentru cazul înstrăinării directe sau indirecte a pachetului de control al societăților care au în proprietate terenuri agricole situate în extravilan și care reprezintă mai mult de 25% din activele acestora. În această ultimă situație, dubla impozitare este interzisă.
De asemenea, este introdusă și obligația proprietarilor de a utiliza terenurile ”exclusiv în vederea desfășurării activităților agricole de la data cumpărării” și de a păstra exclusiv destinația agricolă ”investiții agricole pentru culturile de pomi, viță de vie, hamei și irigații.”
Legiuitorul atentează, în opinia noastră, prin instituirea unei sarcini fiscale vădit disproporționate și împovărătoare raportat la orice sistem de impozitare, la exercitarea prerogativelor dreptului de proprietate privată, reducând semnificativ posibilitatea proprietarului de teren agricol de a dispune în mod liber și fără constrângeri de bunurile sale.
Potrivit jurisprudenței comunitare în materie, orice ingerință în materia proprietății trebuie să răspundă exigenței de proporționalitate, echilibrul fiind distrus atunci când persoana în cauză suportă o sarcină specială și exorbitantă, ceea ce va întâmpla în România prin modificările aduse Legii nr. 17 / 2014.
Retragerea ofertei
Circuitul civil poate fi grav afectat în sens negativ de noile dispoziții privitoare la retragerea ofertei. Se prevede posibilitatea ca, fie vânzătorul să-și retragă oferta înainte de împlinirea termenului de 45 de zile de la afișarea sa la sediul și pe pagina de internet a primăriei, fie acceptantul ofertei să renunțe.
Nu se menționează în cât timp vor fi transmise aceste informații, și nici în cât timp vor fi înlăturate informațiile de la sediul primăriilor sau de pe paginile de internet ale Ministerului Agriculturii.
Registrul unic național privind circulația și destinația terenurilor agricole situate în extravilan
La nivelul Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale se va realiza și administra Registrul unic național privind circulația și destinația terenurilor agricole situate în extravilan, sistem electronic, constituit pe baza informațiilor furnizate de autoritățile locale și de Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară cu scopul de a colecta informațiile referitoare la parcurgerea etapelor procedurale, documentele cadastrale și actele translative de proprietate ale terenurilor agricole situate în extravilan.
În considerarea faptului că la orice transfer de proprietate având ca obiect un teren agricol situat în extravilan, îndeplinirea procedurii prevăzute de Legea nr. 17 / 2014 este verificată de notarul public instrumentator al tranzacției si de Biroul de cadastru si publicitate imobiliară competent, apreciem că Registrul Unic Național dublează rolul și funcționalitatea Agenției Naționale de Cadastru și Publicitate Imobiliară.
Nerespectarea condițiilor prevăzute mai sus va atrage nulitatea absolută a contractului astfel încheiat, fiind prevăzute și amenzi cuprinse între 100.000 și 200.000 lei.
Aplicarea noilor prevederi
Dispozițiile privind procedurile referitoare la ofertele de vânzare, exercitarea dreptului de preempțiune, controlul aplicării procedurii și procedura de emitere a avizelor necesare devin aplicabile pentru toate cererile formulate după data intrării în vigoare a legii, precum și cererilor aflate în curs de soluționare la această dată.
Această normă este la rândul ei ambiguă, nefiind clar ce prevederi sunt cuprinse în formula ,,exercitarea dreptului de preempțiune’’, dacă noile prevederi limitative referitoare la condițiile ce trebuie îndeplinite de cumpărători se aplică sau nu cererilor aflate în curs la data intrării ei în vigoare.
Normele metodologice de aplicare a Legii vor fi modificate, urmând a fi publicate în termen de 15 zile de la intrarea în vigoare a legii modificatoare. În perioada dintre intrarea în vigoare a legii modificatoare și adoptarea noilor norme metodologice, situatia va fi neclară, ceea ce va genera probabil un blocaj, dat fiind faptul că legea nu este suficient de clară și completă pentru a asigura o aplicare imediată a noilor reguli de către autoritățile competente, cu atât mai mult cu cât birocratizează și mai tare întreaga procedură administrativă.
În concluzie, materia înstrăinărilor de terenuri agricole situate în extravilan se modifică nu doar semnificativ, ci într-un mod care ține de esență, cu consecința blocării înstrăinărilor prin vânzare și creării unei situații avantajoase pentru o categorie restrânsă de potențiali cumpărători de teren agricol extravilan în România.