Nejednotná rozhodovací praxe jednotlivých senátů Nejvyššího správního soudu ohledně povahy některých závazných stanovisek vydávaných dotčenými orgány pro účely zjednodušujících postupů podle stavebního zákona přináší pro stavebníky další nejistotu.
Přestože správní řád ve svém § 149 definuje závazné stanovisko jako úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu, vyskytují se v našem právním řádu i závazná stanoviska vydávaná podle zvláštních tzv. složkových zákonů (např. zákon o ochraně přírody a krajiny či zákon o státní památkové péči), která jsou ve skutečnosti vydávána právě formou správního rozhodnutí.
Přitom rozlišení, kterou formou je konkrétní závazné stanovisko vydáváno, je velmi důležité z hlediska možností přezkumu a obrany proti takovému závaznému stanovisku.
V případě závazného stanoviska vydaného formou správního rozhodnutí ve správním řízení se lze proti stanovisku bránit odvoláním v rámci správního řízení, stejně jako lze toto stanovisko samostatně přezkoumávat ve správním soudnictví.
Naopak, v případě závazného stanoviska podle § 149 správního řádu se jedná o úkon správního orgánu učiněný podle části IV. správního řádu, který není rozhodnutím a proti kterému se nelze samostatně odvolávat, ani jej nelze samostatně přezkoumávat v rámci správního soudnictví. Proti takovým závazným stanoviskům se lze bránit až v rámci odvolacího řízení proti rozhodnutí, které bylo takovým závazným stanoviskem podmíněno, případně v rámci soudního přezkumu takového konečného rozhodnutí. Fáze přezkumu je tak v těchto případech odložena až na pozdější dobu.
Podle Nejvyššího správního soudu je přitom pro rozlišení, v jaké formě má být závazné stanovisko vydáno, podstatné především to, zda závazné stanovisko v dané věci představuje rozhodnutí konečné (jediné, finální, apod.), nebo zda slouží teprve jako podklad pro vydání takového konečného rozhodnutí.
Nad rámec tohoto obecně formulovaného pravidla pak formu závazného stanoviska zpravidla upravují i jednotlivé složkové zákony. Například již zmiňovaný zákon o ochraně přírody a krajiny v § 90 odst. 1 výslovně stanoví, že závazná stanoviska vydávaná podle tohoto zákona jako podklad pro rozhodnutí podle zvláštního právního předpisu jsou závazným stanoviskem podle správního řádu (tj. nikoliv rozhodnutím). Obdobné pravidlo pak obsahuje například i § 44a odst. 3 zákona o státní památkové péči.
Problém s výše uvedeným rozlišováním však může vyvstat (a skutečně vyvstal) v souvislosti se závaznými stanovisky vydávanými pro účely zjednodušujících postupů podle stavebního zákona, tj. např. pro účely vydání územního souhlasu či souhlasu s provedením ohlášeného stavebního záměru, kdy výsledkem takové zjednodušujícího postupu zpravidla není správní rozhodnutí (např. územní rozhodnutí), ale jiný úkon stavebního úřadu (např. územní souhlas).
Nejvyšší správní soud k této věci ve svém rozhodnutí z května roku 2017 (č.j. 2 As 163/2016-29) uvedl, že kritérium pro rozlišování formy vydávaných závazných stanovisek podle toho, zda představují podklad pro konečné rozhodnutí je potřeba vykládat široce i pro případy, kdy závazné stanovisko slouží jako podklad pro postup podle zvláštního právního předpisu nehledě na to, zda takový postup vyústí ve vydání správního rozhodnutí, nebo v jiný úkon správního orgánu.
Podle tohoto rozhodnutí tak závazná stanoviska vydávaná dotčenými orgány pro účely zjednodušujících postupů podle stavebního zákona mají být vydávána podle § 149 správního řádu (tj. nikoliv jako rozhodnutí) a nejsou samostatně přezkoumatelná. Bohužel jiný senát Nejvyššího správního soudu v krátkém časovém sledu obdobnou věc posoudil zcela opačně, když ve svém rozhodnutí z ledna 2018 (č.j. 8 As 241/2017-36) uvedl, že vzhledem k tomu, že územní souhlas není správním rozhodnutím, ale jiným úkonem dle části IV. správního řádu, představuje závazné stanovisko vydané orgánem státní památkové péče samostatné správní rozhodnutí, protože není podkladem pro vydání rozhodnutí stavebního úřadu, jelikož žádné rozhodnutí stavebního úřadu v tomto případě nenásleduje.
Nejednotná rozhodovací praxe jednotlivých senátů Nejvyššího správního soudu ohledně povahy závazných stanovisek vydávaných pro účely zjednodušujících postupů podle stavebního zákona tak přináší pro stavebníky další nejistotu, kdy v současnosti není vůbec zřejmé, zda je možné taková závazná stanoviska samostatně napadat a přezkoumávat, či nikoliv. Lze jen doufat, že Nejvyšší správní soud svou rozhodovací praxi brzy sjednotí, nejlépe formou stanoviska rozšířeného senátu.
Zdroj:
zákon č. 500/2004 Sb., správní řád zákon č. 183/2006 Sb., stavební zákon zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči judikatura Nejvyššího správního soudu (č.j. 2 As 75/2009-121, 2 As 163/2016-27, 8 As 241/2017-33 a další)